生态文明建设是持续发展的过程，环境保护从个体利益扩展到社会公共利益，从一般侵权赔偿到环境公益诉讼、生态环境损害赔偿，有效地改善了生态环境，促进美丽中国建设。生态环境损害赔偿协议是生态环境损害赔偿的制度性工具，已广泛运用于生态环境损害赔偿案件。生态环境损害赔偿协议的性质、特点、内容、可诉性等，涉及生态环境损害赔偿基本制度的构建。本文以实践为基础，兼具一定的理论分析，进而提出问题，以期促进生态环境损害赔偿制度的完善。

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一、生态环境损害赔偿协议之法律及政策基础

《民法典》第1234条、第1235条规定，造成生态环境损害的应当承担修复、赔偿责任。权利人和侵权人如就侵权赔偿达成和解协议，侵权之债就可以转化为合同之债。当责任人不履行和解协议时，权利人可选择按合同之债向法院起诉，也可以按债权之债起诉主张权利。

生态环境损害赔偿协议，就是在生态环境损害赔偿侵权之债产生以后，通过法定的程序将其转化为协议之债，并进而通过司法确认，成为具有强制执行力的司法文书，其是生态环境损害赔偿制度中的核心内容。

生态环境损害赔偿制度缘起于2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定提出要加快生态文明制度建设，坚持谁污染环境、谁破坏生态谁付费的原则，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月、2017年12月先后印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和《生态环境损害赔偿制度改革方案》，通过选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点探索，生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等逐步明确，2018年1月起在全国全面实行生态环境损害赔偿制度。

2019年6月最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释〔2019〕8号）规定生态环境损害赔偿协议可以申请司法确认。2020年9月生态环境部、司法部、最高人民法院等11家单位联合发布的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2020〕44号），以及2022年4月生态环境部、司法部、最高人民法院等14家单位联合发布的《生态环境损害赔偿管理规定》（环法规〔2022〕31号），对生态环境损害赔偿协议的内容、签订、司法确认等进行了更详细的规定。

二、生态环境损害赔偿协议之特点

生态环境损害赔偿协议是指赔偿权利人及其指定的部门或机构在磋商过程中，就修复方案、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人达成的书面一致意见。根据生态环境损害赔偿协议的法律及政策基础可知，生态环境损害赔偿案件不同于因环境污染造成人身伤害、个人和集体财产损失赔偿案件，也不同于环境公益诉讼。环境污染造成人身伤害、个人和集体财产损失赔偿达成的协议，以及环境公益诉讼中达成的协议，均不应当称为生态环境损害赔偿协议。首先，生态环境损害赔偿协议的权利主体特定，即由国务院授权的省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。赔偿权利人可以根据有关职责分工，指定有关部门或机构负责具体工作。生态环境损害赔偿协议就是赔偿权利人及其指定的部门或机构与赔偿义务人达成的书面一致意见。其次，生态环境损害赔偿协议保护的是环境公共利益，不包括人身伤害、个人和集体财产损失等私有权利。在此点上，与检察院提起的环境公益诉讼以及社会组织提起的环境公益诉讼相同。再次，生态环境损害赔偿协议是在磋商过程中达成的，需要遵循特定的条件和程序。最后，生态环境损害赔偿协议的内容主要包括修复方案、修复时间、赔偿责任的承担方式和期限等具体问题的解决方式。

三、生态环境损害赔偿协议的性质

生态环境损害赔偿协议的性质存在不同意见，有民事合同和行政合同之争。根据其法律及政策基础、形成过程、主体权利义务及司法实践看，生态环境损害赔偿协议应为民事协议，理由如下：第一，《民法典》将生态环境损害纳入了侵权责任篇，属于民事侵权，其规定了国家机关主张生态环境修复和赔偿的权利。第二，在生态环境损害赔偿中，权利人系代表社会公众行使权利，不属于行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。第三，是否进行磋商是基于自愿，如果赔偿义务人不愿意磋商的，则权利人只能提起诉讼。第四，磋商是否达成协议，亦是基于双方自愿协商一致。第五，协议达成后义务人不履行的，应当通过诉讼程序，只有经过司法确认的协议才具有强制执行力，此时执行的是法院的司法文书，而不是协议本身。也正是基于其民事合同性质，才有通过司法确认赋予其强制力的必要，此点与行政协议具有较大差别。

四、生态环境损害赔偿协议之功能

生态环境损害赔偿协议肇端于2017年贵州省息烽县小寨坝大鹰田废渣倾倒案，是全国第一起生态环境损害赔偿协议司法确认案例。贵州省环境保护厅在征询赔偿义务人息烽诚诚劳务有限公司和贵阳开磷化肥有限公司意见后，委托贵州省律师协会作为第三方机构组织磋商，达成《生态环境损害赔偿协议》，并由双方共同向清镇市人民法院申请司法确认。生态环境损害赔偿协议成了固化行政机关与责任人之间权利义务的制度性工具，将行政机关与义务人之间管理与被管理的对抗关系，转化为平等民事主体之间意思协商一致的非对抗关系，成为环境社会治理的一种新方式，有利于推进社会治理现代化。

五、实践中的相关问题

第一，泛类型化。生态环境损害赔偿协议具有特定的政策、法律和逻辑基础，是具有特定含义和边界的概念。但由于生态环境损害这一概念具有通俗含义，边界不明确，导致生态环境损害赔偿协议的泛化运用，如铜仁市碧江区人民法院（2023）黔0602民特23号公告将检察院提起民事公益过程中与义务人达成的《检察民事公益诉讼损害赔偿协议》亦称为《生态环境损害赔偿协议》。

第二，格式和内容不规范。生态环境损害赔偿协议的主体有特定称谓，是赔偿权利人和赔偿义务人，《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》也公布了示范文本。但实践中仍有不规范的，如横峰县生态环境局2021年7月1日公布的横峰县农业农村局与杨某某的《生态环境损害赔偿协议》，协议只标明了甲方、乙方。同时内容也不规范，该协议内容并未严格按照生态环境损害事实、相关证据和法律依据、责任认定、承担、履行方式和期限等列明，没有监督方式及费用、修复后效果评估、逾期履行的违约责任等内容，与相关的规定不一致。

第三，司法确认率低。《生态环境损害赔偿管理规定》第24条规定赔偿权利人及其指定的部门或机构和赔偿义务人，可以就赔偿协议向有管辖权的人民法院申请司法确认。但实践中做法存在不一致，是单方申请还是双方申请、是基层法院管辖还是中级法院、是权利人所在地法院还是义务人所在地法院或者损害地法院等，缺乏明确的规则。同时，因生态环境损害赔偿协议一方是行政机关，另一方为行政相对人，且多为企业，达成协议后抗拒履行的不多，也是司法确认较少的原因。

第四，协议金额不大。如前述横峰县农业农村局与杨某某的《生态环境损害赔偿协议》载明的生态损害赔偿金仅3000元；2023年1月16日池州市生态环境局公布的池州市人民政府与青阳县徽宝矿业有限公司的《生态环境损害赔偿协议》，其载明的生态环境损害赔偿仅673元，但鉴定评估专家的评估费用却达9000元，背离了《生态环境损害赔偿制度改革方案》关于生态环境损害赔偿制度聚集于重大生态环境损害的初衷。

（作者单位：国浩律师贵阳事务所）

来源 法制生活报

编辑 常玥玥

二审 梁晶晶

三审 付松

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